Współdziałanie w administracji publicznej - przyszłość administrowania

Od dłuższego już czasu w polskiej rzeczywistości prawnej i administracyjnej obserwujemy rozwój instytucji współdziałania organów administracyjnych przy realizacji zadań publicznych i kompetencji administracyjnych. Relatywnie niedawno ustawodawca rozszerzył kodeksową regulację współdziałania dodając nową konstrukcję procesową - posiedzenia w trybie współdziałania (art. 106a Kodeksu postępowania administracyjnego).

Zacznijmy jednak w ogóle od określenia, czym jest współdziałanie w administracji publicznej. W największym uproszczeniu - jest to rodzaj relacji pomiędzy organami administracyjnymi, charakteryzujący się równorzędnością podmiotów, a polegający na dążeniu do wspólnego celu. Jak nie trudno zauważyć, definicja ta jest niezmiernie pojemna. Takie ujęcie współdziałania jest jednak konieczne, ze względu na jego wieloaspektowość i rozbudowanie.

Polskie prawo nie zna ogólnej regulacji współdziałania w administracji publicznej w aspekcie materialnoprawnym. W 1980 roku ustawodawca zdecydował się jednak na rozbudowę art. 106 k.p.a., który od tego czasu stanowi ogólny przepis regulujący tę instytucję na gruncie prawa procesowego. Z samej treści art. 106 k.p.a. wynika jasno, że stanowi on jedynie coś w rodzaju "instrukcji obsługi" wobec konkretnych obowiązków podjęcia współdziałania zawartych w prawie materialnym (np. w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bądź w ustawie o środowiskowych uwarunkowaniach).

Form współdziałania jest bardzo wiele. Trzonem instytucji w polskim systemie prawnym jest jednak konstrukcja zajęcia stanowiska przez organ administracyjny w sprawie prowadzonej przez inny organ administracyjny. Również i w tym przypadku wyróżnić można kilka podstawowych form zajęcia stanowiska (takich jak np. opinia, uzgodnienie, wniosek czy porozumienie).

W większości przypadków ustawodawca przewiduje, że organ ma obowiązek podjąć współdziałanie w postaci zasięgnięcia stanowiska (wedle procedury określonej w art. 106 k.p.a.). Nie zawsze jednak stanowisko wyrażone przez organ współdziałający jest stanowiskiem wiążącym dla organu prowadzącego postępowanie (organ główny). Przykładowo, jeżeli norma prawna wymaga zasięgnięcia opinii co do projektu decyzji administracyjnej, organ główny może wydać decyzję sprzeczną z tą opinią, lecz opinia ta - jako pełnoprawny element materiału dowodowego - podlega ocenie. Organ główny w przypadku nieuwzględnienia opinii powinien zatem podać powody takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji. W przypadku jednak, gdy stanowisko organu współdziałającego jest dla organu głównego wiążące (np. w przypadku uzgodnienia), w wielu przypadkach decyzja wydana wbrew takiemu uzgodnieniu będzie nieważna, jako że rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W tym kontekście należy rozróżnić też sytuację, gdy organ w ogóle zignoruje obowiązek zasięgnięcia stanowiska, tj. wyda decyzję bez zwrócenia się np. o opinię czy uzgodnienie. W takim wypadku zachodzić będzie podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Naruszenie obowiązku współdziałania - na różnych etapach procesu decyzyjnego - stanowi niejednokrotnie skuteczną przesłankę do podważenia niekorzystnej dla strony decyzji w toku instancji (przed organem odwoławczym), bądź przed sądem administracyjnym. Niestety, w dalszym ciągu u wielu osób pokutuje przekonanie, że w przypadku postępowań administracyjnych nie jest konieczne zwracanie się po fachową pomoc prawną. Często skutkuje to niedostatecznym zabezpieczeniem interesu strony w postępowaniu administracyjnym. Należy zwrócić uwagę, że prawo administracyjne jest najbardziej rozbudowaną legislacyjnie gałęzią prawa polskiego liczoną nie w kilku czy kilkunastu ustawach (jak prawo cywilne czy karne), ale raczej w setkach aktów prawnych. Nadto, rozwój specjalizacji administracji publicznej, powstawanie wielu wyspecjalizowanych organów, sprzyja rozwojowi regulacji współdziałania. Ustawodawca wielokrotnie sięga po tę konstrukcję prawną, traktując ją jako unikalne pole do fachowej konsultacji w toku postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich powodów warto zwrócić się o fachową pomoc.

Współdziałaniem zajmuję się również pod kątem naukowym - szczegóły można znaleźć w dolnej części zakładki "O mnie". Zob. np.:

1. Współdziałanie organów administracyjnych w tworzeniu prawa [w:] Problemy legislacji administracyjnej, D. Dąbek (red.), J. Zimmermann (red.), Warszawa 2020, ss. 38-52.
2. Współdziałanie legislacyjne w administracji, „Casus”, 3(94)/2019, ss. 11-15.
3. Europejska współpraca administracyjna, „Przegląd Prawa Publicznego”, nr 6/2020, ss. 83-97.